رزق کریم (مسائل اقتصادی)

 عدم بررسی بیش از دو سوم بودجه در مجلس
بیش از ۷۰ درصد بودجه کل کشور، مربوط به بودجه شرکت‌های دولتی است و مجموع بودجه این شرکت ها در لایحه بودجه ۱۳۹۹ به ۱۴۸۴هزار میلیارد تومان رسیده است. با این وجود، این بخش از بودجه کل کشور در مجلس شورای اسلامی بررسی نمی‌شود.

در واقع، هرچند بودجه شرکت‌های دولتی به‌معنای اقلام حساب‌های جاری و حساب‌های سرمایه‌ای (منابع و مصارف) این شرکت‌ها به تصویب مجلس می رسد، لکن در عمل، بجز اقلام مرتبط با منابع عمومی (مانند سود سهام، مالیات، اعتبارات تملک دارایی های سرمایه ای و اعتبارات هزینه ای)، سایر ارقام منابع و مصارف این شرکت‌ها در قوه مقننه مورد بررسی قرار نمی‌گیرند. و در واقع شرکت های دولتی به «حیاط خلوت دولت ها» تبدیل شده اند.

البته جنس این بخش از بودجه از جنس بودجه دستگاهها نیست زیرا در واقع عمدتاً دخل‌وخرج یک سری مغازه بزرگ دولتی هستند که با پرداخت مالیات و بخشی از سود خود به دولت مدد می‌رسانند و بعضی از این شرکت ها هم که زیانده هستند از دولت کمک‌زیان می‌گیرند. در نتیجه، بودجه شرکت های دولتی قابل جمع بستن با بودجه دستگاههای دولتی نیست. اما این بحث یعنی همسنخ نبودن بودجه دستگاه‌های دولت (ادارات) با بودجه مغازه‌های دولت (شرکت‌ها)، دلیل نمی‌شود که بودجه آنها نیز اساساً بررسی نشود بخصوص اینکه توجه داشته باشیم این شرکت‌ها هم متعلق به عموم مردم هستند (سهم دولت در این شرکت ها بالای ۵۰ درصد است) و همچنین بودجه‌ای که مجلس بررسی می‌کند عنوان «بودجه کل کشور» را یدک می‌کشد و نه بودجه دستگاه‌های دولتی و حتی دولت را؟

حال این سوال مطرح می شود که چرا بودجه شرکت‌های دولتی در مجلس بررسی نمی‌شود؟ پاسخ این سوال از دیدگاه مرکز پژوهش های مجلس عبارتست از:

– دستگاه‌های دولتی (وزارتخانه‌ها و ذیل آنها) از نظر تشکیلاتی تابع وزیر یا بالاترین مقام اجرایی هستند، اما شرکت‌های دولتی از نظر تشکیلاتی و صورت‌های مالی تابع تصمیمات مجمع عمومی خود هستند. مجمع شرکت‌ها، بودجه مصوب خود را به سازمان برنامه و بودجه جهت تأیید ارسال می‌کنند و سازمان برنامه نیز (غالباً بدون بررسی کافی) آنها را به مجلس برای تصویب ارسال می‌کند. ارقام درآمد و هزینه این شرکت‌ها عمدتا تابع هزینه تولید و قیمت کالاهایی است که تولید میکنند و چون این درآمدها و هزینه‌ها به صورت روزمره تغییر می‌کنند، لذا نمی‌توان در یک نقطه زمانی برای یکسال، ارقام درآمد و هزینه را به صورت دقیق تعیین و تصویب کرد. لذا به صورت طبیعی، ارقام آنها دائماً در حال تغییر است و تصویب بودجه آنها مانند تصویب بودجه یک اداره دولتی معنادار نیست.

–  دستگاه‌های دولتی براساس سیستم حسابداری دولتی اداره میشوند، اما شرکت‌های دولتی براساس حسابداری بازرگانی فعالیت می‌کنند.

 – دستگاه‌های دولتی تابع قانونی به نام قانون محاسبات عمومی هستند، اما شرکت‌های دولتی تابع قانون تجارت و مقررات مالی و معاملاتی مصوب خودشان هستند (مگر آن دسته از مقرراتی که در قانون برای شرکت‌های دولتی در نظر گرفته شود و …).

–  تأمین هزینه‌های دستگاه‌ها معمولاً از محل بودجه دولت است، در حالی که تأمین هزینه شرکت‌ها، به غیر از کمک زیانی که برخی شرکت‌های زیانده می‌گیرند، از محل فروش کالاها و خدمات یا اصطلاحاً کاسبی است (در حالی که دستگاه‌های دولتی عمدتاً در حوزه وظایف حاکمیتی دولت فعالیت می‌کنند، شرکت‌های دولتی بنگاهداری می‌کنند)

اما مهمترین دلیل عدم بررسی بودجه شرکتهای دولتی این است که اصولاً معیارهای بررسی بودجه شرکت‌ها باید متفاوت از معیارهای دستگاه‌های دولتی مانند وزارتخانه‌ها باشد. هدف ادارات دولتی مانند آموزش و پرورش (مدارس)، بهداشت و درمان (بیمارستانها) و … خدمات‌رسانی به مردم است، درحالی که هدف این شرکتها یا ارائه تسهیلات عمومی (مانند آب و برق و گاز) یا تولید انواع کالاها است. بنابراین معیار خوب کارکردن آنها، حداقل بودن هزینه تولید یا برای برخی میزان سودآوری است. بنابراین برای بررسی هر شرکت باید به دلایل ایجاد آن شرکت و ملاکهایی مانند هزینه تولید یا میزان سود و غیره نگاه کرد. تعیین این معیارها و بررسی آنها در مدت زمان تهیه و بررسی بودجه سالیانه امکانپذیر نیست و اصولاً در طول سال باید چنین بررسی‌ها و نظارت‌هایی انجام شود».

به عبارت دیگر و به صورت خلاصه، وقت‌گیر بودن بررسی بودجه شرکت‌های دولتی در فرصت اندک بررسی بودجه در مجلس، لزوم بررسی تخصصی شرکت‌های هر حوزه خاص، عدم دسترسی به اطلاعات کافی و مبهم بودن الگوی مطلوب ورود مجلس به بودجه شرکت‌ها، مهمترین دلایل عدم بررسی جدی بودجه شرکت های دولتی در مجلس است

 بودجه‌بندی معیوب و نامتوازن
نخستین وجه از عدم توازن در بودجه، در توزیع ناصحیح بودجه در ارکان مدیریتی کشور به چشم می‌خورد. بررسی مصارف لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ نشان می‌دهد مجموع اعتبارات دستگاه‌های اجرایی در سطح ملی کشور ۴،۳۷۲،۳۳۱ میلیارد ریال است که مجموع سهم دستگاه‌های تابعه قوه مجریه ۳،۶۸۲،۱۶۰ میلیارد ریال و در واقع ۲۲/۸۴ درصد مجموع اعتبارات دستگاه‌های اجرایی ملی است به ‌عبارت ‌دیگر در سطح ملی بیش‌از ۸۴ درصد مصارف بودجه در اختیار دولت است. البته این به‌جز بخش عمده بودجه‌های استانی و محلی است که بازهم به دستگاه‌های وابسته به قوه مجریه تعلق خواهد گرفت و درواقع ۱۶ درصد باقی‌مانده سهم باقی دستگاه‌های کشور، از جمله مجلس شورای اسلامی، نیروهای مسلح، قوه قضائیه و… است.
البته آنچه در مورد اول بررسی شد تنها محدود به بودجه عمومی دولت است و بودجه کل کشور بسیار بزرگ‌تر است که شامل بودجه عمومی دولت، بودجه شرکت‌های دولتی و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت و بانک‌ها است و سهم هریک از بخش‌ها از بودجه کل کشور به این شرح است: ۴ درصد بودجه دستگاه‌های اجرایی خارج از دولت، ۲۲ درصد بودجه دستگاه‌های اجرایی ملی و ۷۴ درصد بودجه شرکت‌های دولتی.
درواقع به‌طورکلی تنها یک‌چهارم بودجه کل کشور (سهم منابع و مصارف عمومی) تفصیلاً در مجلس و دولت بررسی می‌شود؛ اما ۷۵ درصد از بودجه کل که به شرکت‌های وابسته به دولت و بانک‌ها  اختصاص دارد معمولاً مورد واکاوی قرار نگرفته و شفافیت لازم را ندارند، تنها سه شرکت بزرگ دولتی از جمله شرکت ملی نفت، شرکت ملی گاز و شرکت ملی پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی سهم ۵۳ درصدی از بودجه کل کشور (حدود ۹۰۰ هزار میلیارد تومان) دارند که چندان موردبررسی قرار نمی‌گیرد.

وابستگی بودجه به نفت مسئله مهم دیگر در منابع بودجه است. وابستگی بودجه به نفت در لایحه بودجه ۹۸ تا ۳۵ درصد از کل درآمدها است که نسبت به سال ۹۷ سه درصد رشد یافته است.
پایین بودن سطح مالیات در درآمدهای دولت.
بودجه سالانه به‌­عنوان پـاره‌اي از برنامـه‌هـاي توسـعه ميـان­‌مـدت بايـد در مطابقت هاي عملياتي، اعتباري و زماني با پيش‌­بينی­‌هـاي برنامـه، تنظـيم و اجـرا شـود. بنابراين انتظار مي­رود كه سازماندهي براي اجراي اين مأموريت و هدايت جريان بودجه­‌ها ازطريـق ايجـاد همـاهنگي­‌هـاي ساختاري صورت پذيرد. اين درحالي است كه تعارض‌ها يا ناسازگاري سياست­هاي بودجه­اي با هدف­گذاري مصوب برنامه‌­هاي ميـان­‌مـدت، بـه تغيير هدف‌ها و صورت­‌بندي­‌هاي برنامه‌­هاي توسعه منجر شده است.
بودجه‌ها باید عملیاتی باشد که نیست؛ هر دولتی که بر سر کار می‌آید می‌گوید بودجه‌های من عملیاتی است ولی درحقیقت چنین چیزی نیست. معمولا دولت برای پروژه‌ها و طرح‌های نیمه­‌تمام آنقدر بودجه درنظر می‌گیرد که بودجه تمام شود ولی این پروسه چنان طولانی می‌شود که بعد از مدتی می‌بینیم بیش‌­از سه برابر بودجه‌ی گرفته‌­شده هزینه شده است اما طرح‌ها و پروژه‌ها به هیچ نتیجه‌ای نرسیده‌اند.
در عمل ردیف‌های بودجه مراعات نمی‌شود؛ بنا بر گزارش تفریغ بودجه سال ۹۵ فقط ۲۰ درصد از ردیف‌های بودجه به‌­صورت کامل عملیاتی شده‌اند.

ادامه دارد…

وجود هزینه‌های زائد و حتی مسرفانه در بخش‌هایی از دستگاه‌های حکومتی
اسراف و تشریفات غیرضروری و زاید در سفرها و امور اداری دستگاه‌های حکومتی
البته در این باره دولت در ۱۹ آذر ماه ۹۸ بخشنامه‌ای را مطابق متن زیر صادر نمود:

به‌­منظور صرفه‌­جویی و انضباط مالی بیشتر و در راستای بند (۱۶) سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و بند (۲۱) سیاست‌های کلی نظام اداری مبنی بر صرفه‌جویی در هزینه‌های عمومی کشور ازطریق حذف هزینه‌های زائد و در اجرای قانون نحوه اعمال نظارت بر کاهش هزینه‌های غیر ضرور و جلوگیری از تجمل‌گرایی مصوب ۱۳۷۰، انجام هرگونه هزینه‌های زائد، تشریفاتی و غیر ضرور از جمله سفرهای غیر ضروری از محل اعتبارات شرکت‌های دولتی ممنوع بوده، تخلف از آن به موجب ماده (۳) قانون یادشده در حکم تصرف غیرقانونی در اموال عمومی محسوب و طبق قوانین و مقررات مربوط رسیدگی خواهد شد.

برگزاری مراسمات، همایش‌ها و جلسات تشریفاتی غیر ضروری
نیروهای زائد اداری و هدردادن منابع و امکانات ملی، کاهش بهره‌وری در نیروها و عدم استفاده‌ی بهینه از امکانات اداری
‌احداث ساختمان­ها، ‌تجهیزات و تأسیسات تشریفاتی اداری
هدر دادن سرمایه و ذخائر ملی در روابط بین‌الملل و مبادلات تجاری با دیگر کشورها
هزینه‌ساز بودن دستگاه‌ها و نهادهایی که موازی­کاری می‌کنند
استفاده از کالاهای خارجی در برخی دستگاه‌های حکومتی به­ جای استفاده از کالاهای ایرانی مشابه با هزینه کمتر

ادامه دارد…
 

فقدان یادگیری و تسلط بر فناوری
از زمان ورود صنایع مدرن به ایران بسیاری از واحدهای تولیدی کشور عادت کرده­اند فناوری مورد نیازشان را از شرکت‌های دیگر خریداری کنند و وارد فرایند یادگیری و مالکیت و توسعه فناوری نشوند. به‌­خصوص در بنگاه‌های بزرگ، کمتر واحد تولیدی­ای می‌توان سراغ گرفت که بر اساس «خلق فناوری» تأسیس شده باشد؛ یا نیازهای فناوری خود را به مراکز پژوهشی سفارش بدهد و بر اساس نیاز بازار، محصولات جدید با فناوری‌های پیشرفته روز تولید و عرضه کند. این عادت تا به امروز نیز تداوم داشته، موجب شده واحدهای تولیدی ایرانی به‌طور عمومی از نظر فناوری و همراهی با نیاز بازار منعطف نباشند و از رشد هم­گام با رقابت جهانی عقب بمانند. لذا محصولات آنها چه از نظر ظاهری و چه از نظر کیفیت و قیمت نمی‌تواند با رقبای خارجی رقابت کند.

ادامه دارد…

محیط کسب‌وکار نامطلوب
بر اساس گزارش بانک جهانی در سال ۲۰۲۰، ایران در زمینه سهولت انجام کسب  کار در رتبه ۱۲۷ دنیاست که رتبه بسیار پایینی به­‌حساب می آید. این گزارش به­‌دلیل اینکه برخی واقعیت‌های جاری در محیط کسب و کار یا مشکلات نهادی خاص هر کشور را اندازه نمی‌گیرد (نظیر مفاسد اقتصادی، تجربه‌های بین‌المللی، تحریم‌های خارجی و…) اصولاً معیار مناسبی برای ارزیابی محیط کسب‌وکار در ایران محسوب نمی‌شود و بهبود یا بدتر­شدن رتبه ایران در این گزارش الزاماً به­‌معنی بهبود یا وخیم‌­شدن شرایط کسب‌وکار در ایران نیست. اما فارغ از صحت یا عدم صحت این گزارش، واقعیت این مساله در ایران چگونه است؟ گزارش‌ها نشان می­‌دهند که با وجود حمایت‌های فعلی، محیط کسب‌وکار در ایران بسیار دشوار است و تولد، اداره و رشد بنگاه‌ها در هر مرحله با انواع موانع و مشکلات قانونی، فنی، ساختاری، اداری و همچنین بی‌ثباتی روبروست؛ به‌­طوری که بسیاری از سرمایه‌گذاران بالقوه از تأسیس بنگاه یا توسعه خطوط تولید خود منصرف می­‌شوند.

قوانین کسب و کار در کشور باید به‌­شکلی باشد که از اقتصاد مولد حمایت کند؛ درحالی که قوانین و مقررات و شرایط کسب و کار موجود در اقتصاد ایران به‌­صورتی است که برای بخش مولد با مجوزهای مختلف، عدم حمایت، عوارض و مالیات مانع ایجاد می‌شود. در مقابل، بخش غیرمولد از قوانین حمایتی و خلأهای قانونی مانند معافیت مالیاتی بیشتری برخوردارند. برای حرکت در جهت جهش تولید، می‌بایست رویکرد دولت و سیاست‌گذاری او متناسب با این هدف باشد.

ادامه دارد…